施工图设计文件的质量直接影响建设工程的质量，进行严格的施工图审查工作，是一项关系社会公共安全和社会公众利益的重要举措。2000年1月30日和9月25日，国务院分别发布了《工程质量条例》和《建设工程勘察设计管理条例》，通过行政立法手段，设立了施工图审查制度，将施工图审查列入基本建设程序之中，强制实施。《工程质量条例》第23条指出，设计单位应该就审查合格的施工图设计文件向施工单位作出详细说明。2000年2月27日，建设部颁发《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第2条规定，施工图审查是政府主管部门对建筑工程勘察设计质量监督管理的重要环节，是基本建设必不可少的程序，工程建设各方必须认真贯彻执行；该办法开始对房屋建筑工程施工图实施由政府主管部门委托的施工图审查机构进行审查。2000年5月25日建设部印发《建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》的通知，在该通知中指出，对施工图设计文件进行安全和强制性标准执行情况的审查是今后建设行政主管部门对建筑工程勘察设计质量进行监督管理的主要途径和方式，各地建设行政主管部门应对此项工作高度重视；2000年8月25日建设部颁布的《实施工程建设强制性标准监督规定》中第6条规定，施工图设计文件审查单位应对工程建设勘察、设计阶段执行强制性标准的情况实施监督；200年9月25日国务院颁布的《建设工程勘察设计管理条例》中第四章第33条规定，县级以上人民政府建设行政主管部门或者交通、水利等有关部门应当对施工图设计文件中涉及公共利益、公众安全、工程强制性标准的内容进行审查。施工图未经审查合格的，不得使用。

2004年5月19日，国务院颁发了《关于第三批取和调整行政审批项目的决定》(国发[200416号)，同年8月23日建设部颁发的《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(建设部令第134号)施行，继房屋建筑工程推行施工图审查后，进而推进到对市政基础设施工程的施工图审查。

一、施工图设计文件审查的概念、范围和内容

(一)施工图设计文件审查的概念

施工图设计文件(含勘察文件)审查是指国务院建设行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门，依照有关规定认定的设计审查机构，根据国家的法律、法规、技术标准与规范，对施工图设计文件(含勘察文件)进行结构安全和强制性标准、规范执行情况等进行的独立审查。

(二)施工图设计文件审查的范围

《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》规定，建筑工程设计等级分级标准中的各类新建、改建、扩建的建筑工程项目均属审查范围。省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门，可结合本地的实际，确定具体的审查范围。

(三)施工图设计文件审查的内容

《建筑工程施工图设计文件审查行办法》规定，施工图审查的主要内容：

1.建筑物的稳定性、安全性审查，包括地基基础和主体结构体系是否安全、可靠。

2.是否符合消防、节能、环保、抗震、卫生、人防等有关强制性标准、规范。

3.施工图是否达到规定的深度要求。

4.是否损害公众利益。

施工图设计文件审查机构审查的重点是对施工图设计文件中涉及安全、公众利益和强制性标准、规范的内容进行审查。

四、施工图审查机构

(一)施工图审查机构的性质

建设部第134号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第5条规定，审查机构是不以营利为目的的独立法人。随着市场经济的发展和政府机构改革的逐步实施，现在全国各地的施工图审查机构性质也不尽相同，以上海浙江为代表的一些施工图审查机构进行了市场化转变；以江苏为代表的一些施工图审查机构还是行政监管机构。

(二)审查机构的设置 

审查机构按承接业务范围分为两类：一类机构承接房屋建筑、市政基础设施工程施工图审查业务范围不受限制；另一类机构可以承接二级及以下房屋建筑、市政基础设施工程的施工图审查。

(三)审查机构的责任

《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第15条规定，审查机构对施工图审查工作负责，承担审查责任。施工图经审查合格后，仍有违反法律、法规和工程建设强制性标准的问题，给建设单位造成损失的，审查机构依法承担相应的赔偿责任；建设主管部门对审查机构、审查机构的法定代表人和审查人员依法作出处理或者处罚。

该办法体现了施工图审查制度由质量把关型向质量监管型转变的理念。建设主管部门不再承担具体的审查事务，而是通过审查机构的审查对建设单位、勘察设计企业、注册执业人员的违法违规行为进行监督，建设主管部门履行对审查机构和审查人员的监督检查职责。

1.勘察设计单位与人员之责任

勘察设计单位及其人员必须对自己勘察设计文件的质量负责，并不因施工图通过了审查机构的审查就可免责。对此《工程质量条例》第19条及《建设工程勘察设计管理条例》第5条第2项有明确规定。《建筑工程施工图计文件审查暂行办法》第21条第1项明确规定，施工图审查机构应当对审的图纸质量负相应的审查责任，但不代替设计单位承担设计质量责任。审查机构的审查只是一种监督行为，仅对工程设计质量承担间接的审查责任，其直接责任仍由完成勘察设计的单位及个人负责。倘若出现质量问题勘察设计单位及人员必须依据实际情况和相关法律规定，负担相应的民事责任、行政责任与刑事责任。

2.审查机构与人员之责任

审查机构与审查人员在设计质量上的免责并不意味着审查机构与人员就不承担任何责任。《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第21条第1项明确规定，施工图审查机构和审查人员应当依据法律、法规和国家地方的技术标准认真履行审查职责。施工图审查机构应当对审查的图纸质量负相应的审查责任。审查机构和审查人员对自己的失职行为，必须承担直接责任；建设部《建筑工程施工图设计文件审查有关问题的指导意见》更明确表明，建设工程经施工图审查后因勘察设计原因发生工程质量问题，审查机构必须承担审查失察的责任，其所负的责任可能有民事责任、行政责任与刑事责任，将依具体事实及相关情节依法认定。

3.政府主管部门之责任

依据相关法律规定，政府各级建设行政主管部门在施工图审查中拥有行政审批权，主要负责行政监督管理和程序性审批工作。对于设计文件的质量不承担直接责

任，但对其审批工作的质量，负有不可推卸的责任，此项责任具体表现为行政责任与刑事责任。《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》第26条规定，国家机关工作人员在施工图审查监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、私舞弊，构成犯罪者，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪者，依法给予行政处分。

五、施工图审查中存在的问题

(一)施工图审查制度设置的目的与执行定位之间存在差异

设立施工图审查制度，目的是以行政和技术手段事后的质量管理变为事前的监督管理，将勘察设计文件中存在的质量问题在工程施工之前发现并及时纠正，排除质量安全隐患，确保设计文件符合国家法律、法规和强性标准，确保工程设计不损害公共安全和公众利益，确保工程设计质量以及国家财产和人民生命财产的安全。按照国务院《工程质量条例》和《建设工程勘察设计管理条例》的规定，施工图审查具有社会公共事务管理属性，具有强制性，应由政府部门组实施审查，属于行政审批的范畴。但国务院颁发的《关于第三批取消和调整行政审批目的决定》改变了施工图审查管理方式，实行自律管理。建设部令第134号又明确规定：建设单位可以自主选择审查机构，施工图由审查机构进行审查并直接出具审查合格书，仅需在政府建设主管部门备案。因此，有研究者认为施工图审查失去了行政效力，就会严重削弱了施工图审查制度的权威性和制约力。

(二)审查机构设置不当，难以发挥强制监管作用

《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(建设部令第134号)规定：“施工图审查机构是不以营利为目的的独立法人。在建设部宣贯上述办法时又指出关于“不以营利为目的”的提法是一个带有导向性的原则审查机构的发展也需要合理的营利，但是审查工作是为了满足政府监管量的需要由政府强制推行的，审查机构有准公共机构的色彩，就不允许有过高的营利。然而在实际执行中，部分省市认定的施工图审查机构不但有事业单位，还有企业单民办非企业单位，甚至有私有企业单位，等等。审查机构设置的不当，使非事业单位性质的施工图审查机构因营利目的，屈从于建设单位的压力，被迫满足其不合理的要求，从而使施工图审查难以发挥政府强制监管作用。